STRUČNI KOMENTAR ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PRIVATNOM OBEZBEĐENJU
Zakon o izmenama i dopunama Zakona o privatnom obezbeđenju ("Sl. glasnik RS", br. 87/2018, na snazi od 21.11.2018. godine - dalje: izmene Zakona) predstavlja drugi pokušaj da se otklone nedorečenosti i nepreciznosti odredaba Zakona o privatnom obezbeđenju ("Sl. glasnik RS", br. 104/2013 i 42/2015) koje su bile predmet brojnih nedoumica i različitih mišljenja o njihovom pravom značenju. Najveći problem predstavljao je nejasan koncept i ne mali broj normi tekstualno sporne sadržine od kojih je zavisio položaj potencijalnih i aktuelnih korisnika usluga privatnog obezbeđenja, a u manjoj meri i davalaca tih usluga. Izmenama Zakona učinjeno je sada više korekcija kojima je upotpunjena sadržina Zakona o privatnom obezbeđenju ("Sl. glasnik RS", br. 104/2013, 42/2015 i 87/2018 - dalje: Zakon) .
Bolji deo izmena Zakona odnosi se upravo na davaoce usluga, jer se tim izmenama unapređuje ova oblast, koja je, uz oblast detektivske delatnosti, jedan od dva stuba privatnog sektora bezbednosti u našoj zemlji. To unapređenje ogleda se prvenstveno u uvođenju u Zakon akreditovanih tela za ocenjivanje usaglašenosti kvaliteta usluga privatnog obezbeđenja u skladu sa važećim srpskim i evropskim standardima, potpunijem zakonskom uređivanju obuke za obavljanje ovih poslova, licenciranju (i) redara, pojednostavljenom uređivanju pitanja fizičkog obezbeđenja lica i drugim popravljenim rešenjima o načinu obavljanja poslova privatnog obezbeđenja.
Lošiji deo izmena Zakona odnosi se na korisnike usluga, prevashodno zbog toga što je u odnosu na njih zadržan dosadašnji koncept i, štaviše, povećan nivo obaveznosti njihovog postupanja na račun principa dobrovoljnosti. I pre izmena Zakona princip dobrovoljnosti, bitan za korisnike usluga, gubio se u zakonskim odredbama koje su omogućavale različita tumačenja o tome da li su određena postupanja korisnika usluga dobrovoljna ili obavezna. Zbog toga su potencijalni korisnici usluga bili u nedoumici da li je za njih povoljnije (efikasnije, ekonomičnije, i sl.) da zaštitu svojih prava i interesa ostvare kroz privatno obezbeđenje ili putem osiguranja i na drugi način, a ukoliko se opredele za privatno obezbeđenje da li da ugovorom angažuju licencirane davaoce usluga privatnog obezbeđenja ili da organizuju samozaštitnu delatnost. Potom su i jedni i drugi, kako aktuelni korisnici usluga, tako i opredeljeni za samozaštitu, bili u nedoumicama u pogledu zakonskih obaveza koje imaju (ili nemaju) i o tome postavljali brojna pitanja. Prevashodno njima je, stoga, posvećen i ovaj komentar.
Priprema izmene Zakona
U kojoj meri su korisnici usluga i organizatori samozaštite bili u mogućnosti da doprinesu rešenjima iz izmena Zakona može se donekle sagledati iz navoda sadržanih u Analizi efekata, priloženoj uz predložene izmene Zakona. Pod naslovom "Ciljevi koji treba da se postignu donošenjem Zakona" spominje se, između ostalog, "obaveza privrednih subjekata u samozaštiti da za sve poslove privatnog obezbeđenja steknu licencu", navodi procena "da će izmene zakona pozitivno uticati na nastavak trenda porasta zaposlenih u delatnostima privatnog obezbeđenja", navodi procena da izmena Zakona "neće imati negativne efekte na osnivanje novih privrednih društava u skladu sa Strategijom razvoja mikro, malih i srednjih privrednih društava" Vlade. Pod naslovom "Na koga i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?" navodi se i obrazlaže da će rešenja iz izmena Zakona imati "prevashodno uticaj na fizička i pravna lica u sektoru bezbednosti, odnosno na subjekte koji pružaju usluge", pozitivno uticati "na subjekte koji u skladu sa zakonom steknu ovlašćenje za sprovođenje obuke", "na organizatore okupljanja, kao i na fizička lica redare", a da će na korisnike usluga pozitivno uticati, "jer uvođenjem novih nadzornih mehanizama (tela za ocenu usaglašenosti sa standardima u ovoj oblasti) poboljšaće se kvalitet usluga koje se pružaju na tržištu." Pod naslovom "Kakve troškove će primena Zakona izazvati građanima i privredi, a naročito malim i srednjim preduzećima?" navodi se da rešenja u izmenama Zakona "neće stvoriti dodatne troškove građanima, privredi i malim i srednjim preduzećima". Najzad, pod naslovom "Da li su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o zakonu?" navodi se, između ostalog, da su predložene izmene Zakona "učinjene u međusobnoj i neposrednoj komunikaciji predstavnika Ministarstva unutrašnjih poslova i ovlašćenih predstavnika sektora privatne bezbednosti Privredne komore RS", kao i da "ne postoji obaveza utvrđena članom 41. Poslovnika Vlade da se javna rasprava sprovede".
Obavezno obezbeđeni objekti
Izmenama Zakona izostavljen (brisan) je raniji stav 4. člana 5. Zakona na osnovu koga je bila doneta, a sada se eliminiše iz pravnog poretka Uredba o bližim kriterijumima za određivanje obavezno obezbeđenih objekata i načinu vršenja poslova njihove zaštite ("Sl. glasnik RS", br. 98/2016). Kako ni Uredbom nisu konkretnije određivani obavezno obezbeđeni objekti, "imaoci" raznih objekata bili su u dilemi da li objekti koje koriste spadaju u obavezno obezbeđene objekte ili ne. Bez Uredbe je još neizvesnije kako će biti razrešena ova dilema. Izmenama Zakona, odnosno preostalim odredbama člana 5. Zakona, ne propisuju se ni dosadašnji kriterijumi za određivanje obavezno obezbeđenih objekata, a i sam opstanak zakonske kategorije "obavezno obezbeđeni objekti" dugoročno je upitan budući da je istovremeno sa izmenama Zakona stupio na snagu i Zakon o kritičnoj infrastrukturi ("Sl. glasnik RS", br. 87/2018) kojim je ova materija konsumirana svrstavanjem u kritičnu infrastrukturu (i) tim zakonom definisanih objekata i njihovih delova.
Samozaštitna delatnost
Odredbe Zakona koje se odnose na samozaštitnu delatnost redefinisane su tako što je dosadašnja mogućnost (ili nedorečena obaveza) da se stekne licenca preinačena konkretnijim zakonskim rešenjima u izričitu obavezu da se stekne Licenca za vršenje poslova samozaštitne delatnosti ili/i Licenca za vršenje poslova obezbeđenja transporta i prenosa novca i vrednosnih pošiljki u obavljanju samozaštitne delatnosti (nove tač. 7) i 8) stava 1. člana 9. Zakona). Uslovi za sticanje licenci znatno su pooštreni izmenjenim članom 45. stav 1. Zakona i novim stavom 4. tog člana, a uslovi pod kojima se za sopstvene potrebe može vršiti procena rizika u zaštiti lica, imovine i poslovanja i tehničke zaštite - novim stavom 3. tog člana. Sledstveno tome, kaznenim odredbama izmenjenog člana 83. Zakona propisano je da će se novčanom kaznom od 500.000 do 2.000.000 dinara kazniti za prekršaj pravno lice koje obavlja samozaštitnu delatnost, ako:
1) za obavljanje samozaštitne delatnosti nije dobilo odgovarajuću licencu (član 45. stav 1);
2) obavlja poslove procene rizika u zaštiti lica, imovine i poslovanja i tehničke zaštite suprotno odredbama ovog zakona (član 45. stav 3);
3) vrši transport novca, vrednosnih i drugih pošiljki za sopstvene potrebe, a nije dobilo odgovarajuću licencu (član 45. stav 4). Za navedene radnje predviđena je novčana kazna za prekršaj u iznosu od 50.000 do 150.000 dinara za odgovorno lice u pravnom licu, a u iznosu od 250.000 do 500.000 dinara za prekršaj preduzetnika koji organizuje samozaštitnu delatnost.
Navedenim novinama otklonjene su nedoumice koje su do izmena Zakona imali subjekti koji su nameravali ili su organizovali i vrše samozaštitnu delatnost. Manevarski prostor za primenu principa dobrovoljnosti im je očigledno sužen na mogućnost da odustanu od samozaštite i ne angažuju davaoca usluga, razume se ako je to sa gledišta njihovih stvarnih bezbednosnih potreba uopšte realno ostvarivo u konkretnoj situaciji (objektivnoj stvarnosti) u kojoj obavljaju delatnost.
Procena rizika u zaštiti lica imovine i poslovanja
Da li je potrebna ili nije potrebna procena rizika (obavezna ili dobrovoljna) bila je dilema brojnih korisnika usluga i organizatora samozaštite u dosadašnjoj primeni Zakona. U inoviranom članu 20. Zakona procena rizika je sa usluga tehničke zaštite proširena i na sve druge usluge privatnog obezbeđenja. Zadržano je ključno rešenje koje se odnosi na (dobrovoljno) zaključenje ugovora korisnika usluga sa davaocem tih usluga, ali uz određene dopune koje se odnose na procenu rizika. Naime, prema stavu 4. tog člana, davalac usluga privatnog obezbeđenja, osim usluga procene rizika, sa korisnikom usluga ne može da zaključi ugovor kojim se ugovara manji nivo usluga obezbeđenja od onih koji su predviđeni aktom o proceni rizika u zaštiti lica, imovine i poslovanja kada je ova procena obavezna u skladu sa ovim zakonom. Ovo rešenje zahtevaće jasniji odgovor na više pitanja o neprikosnovenosti procene rizika i o slučajevima kada je to procena rizika "obavezna u skladu sa ovim zakonom." Samo deo tih odgovora sadržan je u stavu 5. istog člana, prema kome se procena rizika vrši po zahtevima i na način propisan važećim srpskim standardom u oblasti privatnog obezbeđenja, gde su sve upotrebljene reči i te kako važne, ali su reči "po zahtevu" ipak najvažnije za korisnike usluga, jer samo te dve reči sada korespondiraju sa ugovorom koji oni dobrovoljno zaključuju sa davaocem usluga. Još jedan deo odgovora na navedena pitanja sadržan je u stavu 6. člana 20. Zakona kojim je utvrđeno da se procena rizika ne mora vršiti ako se pružaju usluge korisnicima radi zaštite lica, zaštite objekata za stanovanje, zaštite javnih skupova na kojima redarsku službu obavljaju samo redari angažovani od organizatora okupljanja, kao i zaštite mikro pravnih lica i preduzetnika koji su klasifikovani u skladu sa klasifikacijom za razvrstavanje pravnih lica po propisima kojima se uređuje računovodstvo, računovodstvene isprave, poslovne knjige i finansijski izveštaji. Ovo jeste važan izuzetak za mikro pravna lica i preduzetnike, kao i druge navedene korisnike usluga, ali je još važnije bilo dati direktan normativni odgovor na pitanje da li iz navedenog izuzetka proizlazi da je procena rizika obavezna (mora se vršiti) za sva mala i srednja preduzeća i druge subjekte koji nisu obuhvaćeni tim izuzetkom. Bez direktnog normativnog odgovora u Zakonu na to pitanje stvara se u praksi prostor za akciju u kome neki subjekti mogu poverovati čak i to da su obavezni da zaključe ugovor sa davaocem usluga. Osim toga, diskutabilno je i sa stanovišta celishodnosti da li je slobodu ugovaranja, koja se formalno ipak ne može eliminisati, u tolikoj meri trebalo Zakonom ograničiti da korisnici usluga uvek moraju ugovoriti procenu rizika, a i sve druge usluge najmanje u nivou predviđenom aktom o proceni rizika. Najzad, odredbe o razvrstavanju mikro, malih, srednjih i velikih pravnih lica predviđene Zakonom o računovodstvu ("Sl. glasnik RS", br. 62/2013 i 30/2018) nisu podesne za neposrednu primenu u oblasti privatnog obezbeđenja bez bližeg uređivanja načina njihove primene u ovoj oblasti, koje izmenama Zakona nije predviđeno.
Plan obezbeđenja
Dileme koje su se odnosile na plan obezbeđenja delimično su otklonjene odredbama st. 7. do 10. inoviranog člana 20. Zakona. Taj plan preimenovan je u "plan obezbeđenja, odnosno plan postupanja sa rizicima" (dalje: Plan). Plan se sačinjava na osnovu akta o proceni rizika koji se sada, kako je navedeno, sačinjava za sve usluge privatnog obezbeđenja. Tako se i Plan sačinjava za sve usluge obezbeđenja, a ukoliko se korisniku pružaju usluge tehničke zaštite Plan sadrži još i plan sistema tehničke zaštite. Na brojna pitanja prakse o sadržini Plana odgovoreno je samo indirektno, tako što je propisano (u stavu 9) da Plan zavisno od procene rizika ili zahteva korisnika usluga "sadrži mere koje se preduzimaju radi "onemogućavanja neovlašćenog pristupa objektu i, uopšteno interpretirano, preduzimanja više sličnih radnji i ostvarivanja ciljeva (onemogućavanja, zaštite, kontrole, i sl). Iz tih odredaba mogu se videti samo razlozi (formulacija "radi") za preduzimanje mera, ali se i dalje ne vidi sadržina mera, a time ni sadržina Plana. Ona je ponovo prepuštena praksi. Osim toga, zbog povezanosti Plana sa procenom rizika biće potrebna i pojašnjenja o kojima je već bilo reči.
Tehnička sredstva i uređaji za privatno obezbeđenje
Nedorečena zakonska rešenja i zvanična mišljenja zbog kojih su neki privredni subjekti koji se ne bave privatnom bezbednošću bili prinuđeni da odustanu od svojih delatnosti ili da ih promene, dorečena su sada u novom stavu 1. člana 30. Zakona. Naime, dosadašnje "bezobalno rešenje" koje je u praksi moglo biti korisno samo za davaoce privatnog obezbeđenja, dopunjeno je sada izuzetkom prema kome se uslugama privatnog obezbeđenja koje se pružaju primenom tehničkih sredstava i uređaja nabrojanih u uvodnoj rečenici navedenog stava ne smatraju usluge, odnosno poslovi:
1) proizvodnje, marketinga, prodaje, isporuke, ugradnje protivprovalnih vrata, sigurnosnih brava, ograda i interfona bez mogućnosti vizuelnog snimanja i arhiviranja snimaka na objektima namenjenim za stanovanje, parkiralištima i garažama u sklopu ovih objekata, bez usluge održavanja, nadgledanja i povezivanja u sistem tehničke zaštite;
2) proizvodnje, marketinga, prodaje i ugradnje mehaničke zaštite, alarmnih uređaja, kao i fabrički ugrađenih GPS i drugih tehničkih uređaja u vozilima bez usluge održavanja, nadgledanja i povezivanja na sistem tehničke zaštite;
3) proizvodnje, marketinga, prodaje, isporuke protivprovalnih i protivprepadnih alarma kao i drugih uređaja i sredstava tehničke zaštite;
4) opravke, održavanja i servisiranja uređaja i sredstava tehničke zaštite u servisima ovlašćenim od proizvođača uređaja i sredstava.
Iako je čak i ovaj zakasneli i isuviše restriktivan izuzetak dobrodošao, valja zapaziti da nije dovoljan, jer sadrži "izuzetke u izuzetku" i druge nepreciznosti. Kao što je pozitivna definicija bolja od negativne, tako je određivanje šta privatno obezbeđenje jeste i koja tehnička sredstva i uređaji mu pripadaju, bolje nego određivanje šta privatno obezbeđenje nije i koja tehnička sredstva i uređaji mu ne pripadaju. Gotovo je nemoguće navesti sve ono što privatno obezbeđenje nije i koja mu tehnička sredstva i uređaji ne pripadaju. U suštini, ostavljena je isuviše "meka granica" između privatnog obezbeđenja i pripadajućih mu sredstava i uređaja, s jedne strane, i svih drugih delatnosti i njima pripadajućih sredstava i uređaja, s druge strane. Zbog toga će i novo rešenje iz člana 30. stav 1. Zakona biti podložno različitim mišljenjima i primeni u praksi.
Umesto zaključka
Efikasnost nekog zakona moguće je obezbediti ako se njegovim normama omogući da svi na koje se odnosi i koji ga primenjuju ostvare svoje legitimne interese (svako svoje) - precizno utvrđene i razgraničene. Zakon nije efikasan instrument za upravljanje u kome su svi jednaki u načelu, ali u pojedinostima to nisu. Efikasnost zakona obezbeđuje se zapovestima o postupanju koje je neophodno i celishodno za sve. Ta rešenja treba da budu potpuna i precizna, jer samo tako stvarno služe ciljevima zbog kojih su nastala. Ako su nepotpuna, neprecizna i više zamućuju nego što razjašnjavaju, više zamagljuju nego što osvetljavaju, od ciljeva se udaljavaju i ostavljaju prostor za protivpravnost i druge štete.
Kada je reč o ciljevima, naročito strateškim, odavno je jasno da privatizacija i druge svojinske promene u uslovima sve razvijenijeg tržišta utiču na preraspodelu nadležnosti između javnog i privatnog sektora bezbednosti. U toj preraspodeli javni sektor smanjuje nadležnosti koje su svojevremeno uspostavljene zbog zaštite društvene svojine, a na račun njih podiže kapacitete na zaštiti života i lične bezbednosti svih ljudi i na zaštiti javne svojine. S druge strane privatni sektor bezbednosti u daleko većoj meri preuzima odgovornost za zaštitu privatne i zadružne svojine, uz pružanje i korišćenje usluga privatnog obezbeđenja, detektivskih i drugih usluga u privatnom sektoru bezbednosti. Ali, to je proces koji se ne ostvaruje samo zakonskom prinudom, već koji zahteva izgradnju zadovoljavajućeg standarda usluga, visok nivo obuke i stručnosti davalaca usluga, konkurentnost među njima zasnovanu na kvalitetu usluga koje pružaju i druge preduslove od kojih zavisi u kojoj meri i obimu će se korisnici usluga odazivati na njihovu tržišnu ponudu.
Stoga su dobra rešenja iz izmena Zakona koja idu u tom pravcu. To se odnosi na uvođenje akreditovanih tela za ocenjivanje usaglašenosti kvaliteta usluga privatnog obezbeđenja u skladu sa važećim srpskim i evropskim standardima, potpunije zakonsko uređivanje obuke za obavljanje ovih poslova, licenciranje redara, pojednostavljeno uređivanje pitanja fizičkog obezbeđenja lica i druga rešenja o načinu obavljanja poslova privatnog obezbeđenja.
Međutim, izmenama Zakona su još više nego ranije zapostavljeni interesi malih preduzeća i drugih korisnika usluga privatnog obezbeđenja. Nije dovoljno uzeto u obzir da normativna realizacija koncepta ostvarivanja i zaštite javnog interesa ne dozvoljava veštačko razdvajanje davalaca usluga privatnog obezbeđenja i korisnika tih usluga. U tržišnim uslovima trend porasta broja zaposlenih u delatnostima privatnog obezbeđenja dugoročno manje zavisi od Zakona, a više od porasta broja korisnika usluga privatnog obezbeđenja. Malih preduzeća jeste najviše na tržištu, ali broj korisnika usluga privatnog obezbeđenja među njima, kao ni njihovo (prirodno) pravo na samozaštitu, ne treba da zavisi od zaprećenih sankcija, već od njihovih stvarnih potreba za tim uslugama i od mogućnosti da snose i ovaj trošak, pored svih koje već imaju.
Stoga bi doprinos korisnika usluga privatnog obezbeđenja boljem zakonskom uređivanju ove oblasti bio dragocen. Oni su već osetili veliku moć prava kada je Zakonom polje za akciju otvoreno više za davaoce usluga privatnog obezbeđenja, nego za njih kao korisnike tih usluga. Razume se, ni doprinos korisnika usluga ne bi trebalo da bude dominantan. Jer, kada bi davaoci usluga napisali zakon za sebe, a korisnici usluga zakon za sebe, bila bi to dva suštinski različita zakona, oba loša i za same tvorce. Zato je posao stručnih obrađivača zakona i tako složen, a donosilaca zakona odgovoran. Valja zato sačekati veći doprinos svih i bolji "osećaj za meru", iz kojih će uslediti novi i bolji zakon kojim će se urediti ova oblast.
